مقدمه
بسیاری از تشکل‌های اقتصادی در ایران هنوز خود را نهادی برای صدور بیانیه، برگزاری همایش صنفی و یا ایجاد ارتباط میان اعضا می‌دانند. در چنین نگاهی، تشکل در بهترین حالت سخنگوی اعضا و در بدترین حالت برگزارکننده‌ی مراسم و جلسات تشریفاتی است.
اما نظام حقوقی ایران طی دو دهه‌ی اخیر مسیر متفاوتی را انتخاب کرده است؛ مسیری که در آن تشکل اقتصادی دیگر صرفاً یک نهاد صنفی نیست، بلکه بخشی از سازوکار حکمرانی اقتصادی کشور محسوب می‌شود.
امروزه در بسیاری از کشورها، دولت‌ها بدون مشارکت سازمان‌یافته ذی‌نفعان اقتصادی اقدام به مقرره‌گذاری نمی‌کنند؛
امروزه در بسیاری از کشورها، دولت‌ها بدون مشارکت سازمان‌یافته ذی‌نفعان اقتصادی اقدام به مقرره‌گذاری نمی‌کنند
دلیل این موضوع روشن است؛ هیچ مقام اداری، هر اندازه متخصص و دلسوز، به اندازه‌ی فعالان اقتصادی در جریان آثار واقعی یک بخشنامه، دستورالعمل یا آیین‌نامه بر تولید و سرمایه‌گذاری قرار ندارد.
به همین دلیل، حقوق عمومی نوین، حداقل در حال حاضر بیشتر در سطح قانونگذاری، به سمت «حکمرانی مشارکتی» حرکت کرده است؛ مدلی که در آن دولت تصمیم‌گیر نهایی است اما فعالان اقتصادی در فرآیند تصمیم‌سازی حضور دارند.
حقوق عمومی نوین، حداقل در حال حاضر بیشتر در سطح قانونگذاری، به سمت «حکمرانی مشارکتی» حرکت کرده است؛ مدلی که در آن دولت تصمیم‌گیر نهایی است اما فعالان اقتصادی در فرآیند تصمیم‌سازی حضور دارند.
قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار در ایران نیز دقیقاً با همین فلسفه تصویب شده است. جالب آنکه پیش‌نویس اولیه‌ی این قانون نه توسط دولت بلکه توسط بخش خصوصی و اتاق‌های اقتصادی تهیه و به نظام قانونگذاری ارائه شد که خود نمونه‌ای کم‌سابقه از مشارکت بخش خصوصی در فرآیند قانونگذاری محسوب می‌شود.
تشکل اقتصادی صرفاً یک انجمن برای برگزاری همایش و صدور بیانیه نیست، بلکه قانون برای آن جایگاهی در فرآیند حکمرانی اقتصادی و مقرره‌گذاری کشور پیش‌بینی کرده است.
تشکل اقتصادی در قانون ایران چه جایگاهی دارد؟
قانونگذار، تشکل اقتصادی تخصصی مثل انجمن‌های همگن را صرفاً یک انجمن دوستانه یا صنفی تلقی نکرده است.
بر اساس قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، تشکل اقتصادی نهادی است که برای حفظ حقوق و منافع مشروع و قانونی اعضا و نیز ساماندهی فعالیت اقتصادی آنان تشکیل می‌شود. این تعریف، دو مأموریت اساسی را برای تشکل‌ها ترسیم می‌کند:
- دفاع از حقوق اعضا؛
- مشارکت در بهبود وضعیت اقتصادی آنان؛
به عبارت دیگر قانون برای تشکل‌های اقتصادی ابزارها و اختیاراتی پیش‌بینی کرده است که استفاده از آنها می‌تواند قدرت دفاع از منافع اعضا را به شکل قابل توجهی افزایش دهد.
محیط کسب و کار؛ حوزه‌ی مأموریت واقعی تشکل‌ها
یکی از مهم‌ترین نوآوری‌های قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، تعریف «محیط کسب و کار» است.
مطابق این قانون، محیط کسب و کار عبارت است از مجموعه عواملی که بر اداره و عملکرد بنگاه‌های اقتصادی اثر می‌گذارند اما خارج از کنترل مدیران بنگاه هستند.
بنابراین موضوع فعالیت تشکل‌ها صرفاً قیمت مواد اولیه یا مشکلات فروش نیست.
موارد زیر نیز جزئی از محیط کسب و کار محسوب می‌شوند:
- مقررات مالیاتی؛
- رویه‌های بانکی؛
- مقررات گمرکی و ارزی؛
- تأمین اجتماعی؛
- مقررات صادرات و واردات؛
- رویه‌های قضایی مرتبط با قراردادها؛
- فرایندهای صدور مجوزها؛
- استانداردها و الزامات اداری.
به بیان دیگر، هرجا تصمیم یک دستگاه دولتی بر فعالیت اقتصادی اعضای یک صنعت اثر بگذارد، آن موضوع در قلمرو مسئولیت و پیگیری تشکل اقتصادی قرار می‌گیرد.
هرجا تصمیم یک دستگاه دولتی بر فعالیت اقتصادی اعضای یک صنعت اثر بگذارد، آن موضوع در قلمرو مسئولیت و پیگیری تشکل اقتصادی قرار می‌گیرد.
حق قانونی تشکل‌ها برای حضور در فرآیند مقرره‌گذاری
شاید مهم‌ترین تحول حقوقی سال‌های اخیر این باشد که قانون، دولت را مکلف کرده است پیش از تدوین مقررات مرتبط با کسب و کار، نظر تشکل‌های اقتصادی را اخذ کند.
ماده ۲ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار مقرر می‌کند که دولت در مراحل بررسی موضوعات مرتبط با محیط کسب و کار برای اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها باید نظر کتبی اتاق‌ها و تشکل‌های ذیربط را دریافت و بررسی کند و در صورت لزوم آنان را به جلسات تصمیم‌گیری دعوت نماید.
ماده ۳ قانون نیز پا را فراتر گذاشته و دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرده است هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی، نظر تشکل‌های اقتصادی مرتبط را استعلام و مورد توجه قرار دهند.
این حکم قانونی یک توصیه اخلاقی یا تشریفات اداری نیست؛ بلکه یک تکلیف قانونی برای دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌شود.
بر اساس مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، دولت مکلف است در تدوین و اصلاح مقررات، نظر تشکل‌های اقتصادی ذیربط را اخذ و مورد توجه قرار دهد و در موارد لازم آنان را به جلسات تصمیم‌گیری دعوت کند.
از مشورت اختیاری تا تکلیف قانونی
در گذشته بسیاری از دستگاه‌ها در صورت تمایل از فعالان اقتصادی نظرخواهی می‌کردند؛ اما امروز وضعیت متفاوت است.
حتی بخشنامه‌های صادره از معاونت حقوقی ریاست جمهوری نیز مجدداً تأکید کرده است که تمام دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند در تدوین یا اصلاح مقررات مرتبط با کسب و کار، نظر تشکل‌های اقتصادی را اخذ و در صورت لزوم نمایندگان آنان را به جلسات دعوت کنند. همچنین دستگاه‌ها باید دلایل پذیرش یا رد این نظرات را مستند کنند و به مرجع تصمیم‌گیر ارائه دهند.
این موضوع از منظر حقوق عمومی اهمیت فراوانی دارد؛ زیرا برای نخستین بار دولت موظف شده است نه تنها نظر ذی‌نفعان را دریافت کند، بلکه درباره‌ی پذیرش یا رد آن نیز پاسخگو باشد.
حضور نمایندگان بخش خصوصی و اتاق‌ها در شوراها و نهادهای تصمیم‌گیر اقتصادی، یک امتیاز تشریفاتی نیست بلکه بخشی از سازوکار قانونی حکمرانی اقتصادی کشور محسوب می‌شود.
تشکل اقتصادی؛ دیده‌بان مقررات
در بسیاری از صنایع، مشکل اصلی نه کمبود قانون بلکه فراوانی و بی‌ثباتی مقررات است.
یک واحد تولیدی ممکن است در طول یک سال با ده‌ها بخشنامه، دستورالعمل و رویه‌ی جدید مواجه شود؛ مقرراتی که گاه حتی خود دستگاه صادرکننده نیز از وجود آنها اطلاع دقیقی ندارد.
اینجاست که تشکل اقتصادی باید نقش «رادار مقررات» را ایفا کند.
وظایف تشکل در این حوزه می‌تواند شامل موارد زیر باشد:
- پایش مستمر مقررات جدید؛
- تحلیل آثار اقتصادی آنها؛
- اطلاع‌رسانی سریع به اعضا؛
- ارائه‌ی پیشنهاد اصلاحی؛
- مستندسازی خسارات ناشی از مقررات زیان‌بار؛
- پیگیری لغو یا اصلاح مقررات معارض یا غیرقانونی.
تشکل به عنوان مدافع ثبات و امنیت سرمایه‌گذاری
سرمایه‌گذار بیش از هر چیز به ثبات نیاز دارد. سرمایه با ریسک اقتصادی کنار می‌آید، اما با بی‌ثباتی مقررات کنار نمی‌آید؛ به همین دلیل، سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی و همچنین سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی بر ثبات، شفافیت و پیش‌بینی‌پذیری مقررات تأکید کرده‌اند.
قانونگذار نیز در سال‌های اخیر با تصویب مواد ۲۴ و ۳۰ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار تلاش کرده است تغییرات ناگهانی و غیرشفاف مقررات را محدود کند. امروز بسیاری از مقررات مرتبط با کسب و کار تنها پس از ثبت و انتشار در پایگاه رسمی مربوط قابلیت اجرا پیدا می‌کنند.
در نتیجه، یکی از مهم‌ترین وظایف تشکل‌های اقتصادی دفاع از امنیت حقوقی سرمایه‌گذاری اعضا در برابر تغییرات ناگهانی و پیش‌بینی‌ناپذیر مقررات است.
ابزارهای حقوقی در اختیار تشکل‌ها
تشکل اقتصادی برای ایفای این نقش ابزارهای متعددی در اختیار دارد:
- حضور در شوراهای تصمیم‌گیری اقتصادی؛
- استفاده از ظرفیت شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی؛
- بهره‌گیری از کمیته‌ی حمایت از کسب و کار؛
- ارائه‌ی پیشنهاد اصلاح قوانین و مقررات؛
- مکاتبه‌ی رسمی با دستگاه‌های اجرایی؛
- درخواست توقف اجرای مقررات مغایر قانون؛
- استفاده از ظرفیت رسیدگی قضایی در دیوان عدالت اداری.
تشکلی که از این ابزارها استفاده نمی‌کند، عملاً بخش مهمی از قدرت قانونی خود را بلااستفاده گذاشته است.
تفاوت مطالبه‌ی فردی و مطالبه‌ی نهادی
زمانی که یک تولیدکننده‌ی منفرد نسبت به یک بخشنامه اعتراض می‌کند، موضوع معمولاً به عنوان اختلافی شخصی یا موردی تلقی می‌شود.
اما هنگامی که همان موضوع از سوی یک تشکل اقتصادی مطرح می‌شود، موضوع از سطح منافع فردی به سطح منافع عمومی محیط کسب و کار ارتقا پیدا می‌کند.
این تغییر جایگاه، قدرت چانه‌زنی را به شکل چشمگیری افزایش می‌دهد.
دقیقاً به همین دلیل است که در اقتصادهای توسعه‌یافته، بخش مهمی از تعامل میان دولت و بخش خصوصی از طریق تشکل‌های اقتصادی انجام می‌شود.
عضویت در یک انجمن صرفاً پرداخت حق عضویت نیست؛ بلکه دسترسی به مجموعه‌ای از ابزارهای قانونی، نهادی و حاکمیتی است که یک بنگاه به تنهایی معمولاً به آنها دسترسی ندارد.
دسترسی به ابزارهای قانونی ویژه برای بنگاه اقتصادی، با عضویت در انجمن صنعتی
۱. دسترسی به صدای جمعی در فرآیند مقرره‌گذاری
یک کارخانه به تنهایی معمولاً امکان حضور در جلسات تدوین مقررات را ندارد، اما قانون برای تشکل‌های اقتصادی چنین جایگاهی را پیش‌بینی کرده است و دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند در تدوین مقررات مرتبط با محیط کسب و کار، نظر تشکل‌های ذیربط را اخذ و بررسی کنند.
بنابراین عضویت در انجمن، در عمل عضویت در فرآیند تصمیم‌سازی نیز محسوب می‌شود.
۲. دسترسی به سازوکارهای رسمی گفت‌وگو با دولت
بخش مهمی از مشکلات صنایع، ماهیت جمعی دارند:
- تغییر مقررات ارزی،
- مشکلات ثبت سفارش،
- مسائل تأمین اجتماعی،
- رویه‌های مالیاتی،
- محدودیت‌های صادراتی.
رسیدگی به این مسائل معمولاً از طریق سازوکارهای نهادی مانند شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی و کمیته‌ی حمایت از کسب و کار انجام می‌شود؛ سازوکارهایی که تشکل‌ها نقش اصلی در استفاده از آنها دارند.
۳. دسترسی به نظام پایش مقررات
در بسیاری از صنایع، خسارت ناشی از بی‌اطلاعی از مقررات جدید کمتر از خود مقررات نیست.
تشکل‌ها می‌توانند به عنوان سامانه‌ی هشدار زودهنگام صنعت عمل کنند و تغییرات مقررات را قبل از تبدیل شدن به بحران به اطلاع اعضا برسانند.
۴. دسترسی به قدرت چانه‌زنی جمعی
در حقوق عمومی و اقتصاد سیاسی، تفاوت بزرگی میان اعتراض فردی و مطالبه‌ی نهادی وجود دارد.
در بسیاری از موارد، موضوعی که برای یک بنگاه یک مشکل فردی تلقی می‌شود، هنگامی که از سوی انجمن مطرح می‌شود به یک مسئله‌ی مربوط به محیط کسب و کار تبدیل می‌شود و در سطح سیاستگذاری مورد توجه قرار می‌گیرد.
۵. دسترسی به ظرفیت دفاع حقوقی از محیط کسب و کار
قانونگذار در سال‌های اخیر ابزارهای مهمی برای مقابله با مقررات ناگهانی و غیرشفاف ایجاد کرده است؛ از جمله الزام به اخذ نظر تشکل‌ها، انتشار عمومی پیش‌نویس مقررات و الزام به ثبت مقررات در پایگاه‌های رسمی مربوطه.
انجمن‌ها در عمل می‌توانند بازوی استفاده از این ظرفیت‌ها برای اعضا باشند.
۶. دسترسی به سرمایه‌ی اجتماعی صنعت
عضویت در انجمن فقط دسترسی به خدمات نیست؛ بلکه دسترسی به شبکه‌ای از تجربه، دانش، ارتباطات و ظرفیت‌های مشترک صنعت است.
عضویت در انجمن فقط دسترسی به خدمات نیست؛ بلکه دسترسی به شبکه‌ای از تجربه، دانش، ارتباطات و ظرفیت‌های مشترک صنعت است.
در بسیاری از اقتصادهای توسعه‌یافته، بخش مهمی از قدرت صنایع نه در کارخانه‌های منفرد بلکه در قدرت سازمان‌یافته تشکل‌های آنها شکل می‌گیرد.
نتیجه‌گیری
قرن بیست و یکم، عصر حکمرانی مشارکتی است.
در این الگو، دولت دیگر تنها بازیگر میدان اقتصاد نیست و تشکل‌های اقتصادی نیز دیگر صرفاً نهادهای مطالبه‌گر یا صنفی محسوب نمی‌شوند.
تشکل اقتصادی امروز باید:
- دیده‌بان مقررات باشد؛
- مدافع امنیت سرمایه‌گذاری باشد؛
- بازوی کارشناسی دولت باشد؛
- نماینده‌ی منافع مشروع صنعت باشد؛
- و شریک حکمرانی اقتصادی کشور باشد.
شاید مهم‌ترین تحول مورد نیاز در بسیاری از تشکل‌های ایرانی نه اصلاح اساسنامه یا افزایش تعداد اعضا، بلکه تغییر این نگاه باشد:
- تشکل اقتصادی قرار نیست صرفاً پس از صدور مقررات اعتراض کند؛
- تشکل اقتصادی باید پیش از تولد مقررات، بر سر میز تصمیم‌سازی حضور داشته باشد؛
لذا عضویت در یک انجمن اقتصادی صرفاً عضویت در یک نهاد صنفی نیست؛
بلکه مشارکت در یک سازوکار جمعی برای دفاع از منافع مشترک، کاهش هزینه‌های تعامل با محیط کسب و کار و دسترسی به ابزارهای قانونی و نهادی است که استفاده از آنها برای یک بنگاه به تنهایی بسیار دشوار یا گاه غیرممکن است.
در اقتصاد امروز، بسیاری از بنگاه‌ها به تنهایی بزرگ نیستند؛ اما در قالب یک تشکل، می‌توانند صاحب صدایی شوند که در فرآیند تصمیم‌گیری شنیده می‌شود.
