از دولت مجری به دولت تنظیمگر و پاسخگو
هنوز دولت در ایران بزرگترین کارفرما، بزرگترین مالک، و در عین حال بزرگترین مانع رشد بخش خصوصی باقی مانده است. چابکسازی دولت هنگامی معنا پیدا میکند که دولت از تمرکز بر «مالکیت، اجرا و تصدیگری» فاصله بگیرد و نقش اصلی خود را در «سیاستگذاری، تنظیمگری و نظارت» بازتعریف کند. این گذار، صرفاً یک پروژه سازمانی یا کاهش تعداد کارمندان نیست؛ بلکه یک تحول حقوقی–ساختاری است که باید از سطح قوانین مادر آغاز شده و تا لایههای نهادی و مدیریتی ادامه یابد. در قسمت دوم این مقاله به اصلاحات قانونگذاری، اصلاحات نهادی و اصلاحات مدیریتی و حکمرانی به عنوان مسیر چابکسازی دولت خواهیم پرداخت.
چابکسازی دولت هنگامی معنا پیدا میکند که دولت از تمرکز بر «مالکیت، اجرا و تصدیگری» فاصله بگیرد و نقش اصلی خود را در «سیاستگذاری، تنظیمگری و نظارت» بازتعریف کند. این گذار، صرفاً یک پروژه سازمانی یا کاهش تعداد کارمندان نیست؛ بلکه یک تحول حقوقی–ساختاری است که باید از سطح قوانین مادر آغاز شده و تا لایههای نهادی و مدیریتی ادامه یابد.
آنچه امروز دولت ایران را بزرگ، کمبازده و پرهزینه نگهداشته، نه تعداد وزارتخانهها، بلکه ساختار حقوقی تولیدکنندهی انباشت وظایف، تداخل نقشها و ضعف پاسخگویی است.
بنابراین برای رسیدن به دولت چابک، نیازمند یک مسیر اصلاحی چندلایه هستیم:
۱- اصلاحات قانونگذاری؛
۲- اصلاحات نهادی؛
۳- اصلاحات مدیریتی و حکمرانی.
چابکسازی دولت در ایران یک پروژه صرفاً اداری نیست؛ یک اصلاح ساختاری حقوق عمومی است. برای خروج از وضع موجود—یعنی شبکهای پیچیده از سازمانها، شرکتها، نهادهای موازی و دستگاههای مداخلهگر—لازم است مسیر اصلاح بر پایه قانون، نهاد و حکمرانی طراحی شود. در این بخش، ابزارهایی که میتوانند این گذار را ممکن کنند، تبیین میشود.
(سوتیتر بالا از متن اصلی حذف شودو فقط در سوتیتر بیاید)
- اصلاحات قانونگذاری: بازتعریف نقش دولت در متن قوانین
قوانین بالادستی ایران طی سالهای گذشته، اختیارات متنوع و گاهی متداخل برای دستگاههای دولتی ایجاد کردهاند. این اختیارات بدون ارزیابی ظرفیت و کارآمدی به دولت اضافه شده و ساختار آن را فربه کرده است. اصلاح حقوقی در این سطح به معنی تعریف مجدد میدان عمل دولت است. در واقع اصلاح ساختار دولت بدون اصلاح قوانین مادر، عملاً به نتیجه نمیرسد. سه محور اصلی قانونگذاری چنین است:
- بازتعریف امور حاکمیتی و امور تصدیگری
یکی از بنیادیترین چالشها، نبود یک تعریف حقوقی روشن از حدود وظایف دولت است. در حالیکه در کشورهای پیشرو، قانون دقیقاً مشخص میکند چه اموری در انحصار دولت است و چه اموری باید به بخش خصوصی واگذار شود.
چرا این تفکیک برای چابکسازی حیاتی است؟
- زیرا بدون این مرزبندی، وزارتخانهها بهصورت طبیعی سعی میکنند وظایف بیشتری جذب کنند؛
- و هر وظیفهی جدید، یک واحد جدید، یک بودجهی جدید و یک لایهی تازه بوروکراتیک ایجاد میکند.
مسیر اصلاح:
- تصویب «قانون تعیین قلمرو وظایف حاکمیتی»، شامل:
- فهرست امور حاکمیتی غیرقابل واگذاری (امنیت، عدالت، سیاستگذاری کلان، تنظیمگریهای پایه)؛
- فهرست امور قابل واگذاری به بخش خصوصی یا عمومی غیردولتی؛
- تعیین تکلیف موارد خاکستری که امروز منشاء تداخل نهادی هستند. (واقعا چه بخشهایی نیازمند تنظیمگری مستقل هستند)
که نتیجهی آن جلوگیری از گسترش بیقاعدهی دولت و ایجاد انضباط در توسعهی وظایف عمومی است .
مثلاً اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری میتواند روشن کند که کدام فعالیتها برای دولت «ضروری» و کدام «غیرضروری» است.
نمونهی وظایف قابل واگذاری: خدمات فنی، مهندسی، بازرسی، نگهداری، آزمایشگاهی، بهرهبرداری انرژی، مدیریت پروژههای محلی.
- کنترل قانونی بر ایجاد سازمانها و شرکتهای دولتی
امروز تقریباً هر وزارتخانه برای حل یک مسئلهی جدید، سازمان یا شرکت تازهای تأسیس میکند. تشکیل شرکتها و سازمانهای دولتی جدید، یکی از عوامل اصلی انباشت ساختار اداری است. بسیاری از این شرکتها:
- بدون ارزیابی نیاز واقعی ایجاد شدهاند؛
- بعد از حل مسئله اولیه باقی ماندهاند؛
- یا جایگزین طبیعی برای اصلاح ساختارهای قدیمی شدهاند.
و این فرآیند باید از سطح قانونگذاری کنترل شود.
از طرف دیگر بخش مهمی از فربهی دولت، از «تبصرهها و احکام بودجه» ناشی میشود.
پیشنهاد حقوقی عملی:
- الزام هر وزارتخانه به ارائهی «ارزیابی تأثیر ساختاری» قبل از ایجاد نهاد جدید.
- این ارزیابی باید شامل موارد ذیل میتواند باشد:
- ضرورت تأسیس؛
- امکان ادغام با ساختارهای موجود؛
- هزینه بوروکراتیک؛
- اثرات بلندمدت بر چابکی دولت.
- محدودسازی گسترش دستگاهها از مسیر بودجهنویسی از طریق :
- ممنوعیت ایجاد هر نوع ساختار اجرایی جدید از مسیر بودجه سالانه؛
- الزام دولت به ارائهی «طرح قانون دائمی» برای تأسیس دستگاهها؛
- ایجاد سامانه شفاف برای ردیفهای هزینهای، شرکتهای دولتی و مؤسسات وابسته.
که نتیجهی آن مهار تورم نهادی و جلوگیری از انباشته شدن وظایف غیرلازم می تواند باشد.
- اجرای واقعی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴
بخش مهمی از فربهی دولت، نتیجهی «خصوصیسازیهای صوری» است یعنی بسیاری از واگذاریها ماهیتاً انتقال مالکیت نبوده و در بسیاری موارد، عملاً به معنای واقعی خصوصیسازی نمیتوان تلقی نمود، بلکه:
- سهامیسازی بدون واگذاری مدیریت؛
- انتقال به نهادهای شبهدولتی؛
- یا واگذاری با حفظ کنترل غیررسمی دولت
بودهاند.
اصلاحات مورد نیاز:
- ممنوعیت قانونی هرگونه واگذاری ناقص (واگذاری مالکیت بدون انتقال مدیریت، یا واگذاری مدیریت بدون واگذاری ریسک و مسئولیت)؛
- تدوین معیارهای شفاف برای تشخیص «خصوصیسازی واقعی» از «خصوصیسازی نمایشی»؛
- الزام به تفکیک مالکیت، مدیریت و تنظیمگری در قوانین مربوط به واگذاری؛
- الزام دستگاهها به خروج کامل از حوزههای رقابتی پس از واگذاری؛
- ایجاد «هیئت داوری واگذاری» برای بررسی شکایات و توقف یا ابطال واگذاریهای مخدوش.
- باید قواعدی وضع شود که دستگاههای اجرایی نتوانند:
- در بازارها دخالت مستقیم کنند؛
- وظایف جدید برای خود خلق کنند؛
- شرکت و صندوق تأسیس کنند؛
- از آییننامههای داخلی برای توسعه دامنه وظایف استفاده کنند.
در این بخش، نقش دیوان عدالت اداری در ابطال مصوبات خلاف قانون بسیار کلیدی است، اما نیاز به تقویت ضمانت اجرا، تخصصیسازی شعب و افزایش اثر نظارت پیشینی دارد.
که نتیجهی این اصلاحات خروج دولت از رقابت اقتصادی و تقویت بازار واقعی می تواند باشد.
- اصلاحات نهادی: ساختن دولت تنظیمگر
دولت چابک، دولتی است که بیشتر «تنظیمگر» است تا «اجراکننده». تحقق این نقش، نیازمند ایجاد نهادهای مستقل و پاسخگو است.
1-2- ایجاد نهادهای تنظیمگر مستقل بخشی
یکی از ریشههای ناکارآمدی، این است که وزارتخانهها همزمان:
- مجری؛
- مالک؛
- سیاستگذار؛
- و ناظر بخش خود
هستند. این ترکیب، تضاد منافع تولید میکند و سرعت تصمیمگیری را کاهش میدهد.
الگوی اصلاح:
ایجاد «تنظیمگران بخشی مستقل» برای صنایع کلیدی، مانند:
- انرژی؛
- آب؛
- حملونقل؛
- مخابرات؛
- صنایع زیرساختی؛
- و حتی صنایع مادر مانند فولاد و پتروشیمی.
این نهادها:
- نرخگذاری؛
- استانداردگذاری؛
- نظارت؛
- و تنظیم رقابت را بدون مداخله مالکیتی
انجام میدهند.
اثر اقتصادی–حقوقی:
- شفافیت در مقررات؛
- کاهش رانت؛
- کاهش تداخل وظایف؛
- و افزایش سرعت تصمیمگیری.
الگوهای موفق در نهادهای تنظیمگر مستقل :
- Ofgem (انرژی- انگلیس)
- BNetzA (صنایع زیربنایی، آلمان)
این نهادها معیارهای شفاف تعیین تعرفه، استاندارد و کیفیت خدمات را طراحی میکنند و اجازه نمیدهند دولت یا بخش خصوصی از موضع قدرت سوءاستفاده کنند؛ این دو الگو در بخش پیوست این مقاله تشریح شده است.
- تبدیل شرکتهای دولتی به شرکتهای عمومی غیر دولتی
در برخی بخشها، خروج کامل دولت ممکن نیست. اما میتوان ساختار مدیریت را مستقل کرد.
حل مسئله: تبدیل فعالیتهای تصدیگرانه به «شرکتهای عمومی» با:
- هیئت مدیره مستقل؛
- گزارشدهی عمومی؛
- و نظارت حاکمیتی دادهمحور.
نمونههای موفق جهانی: سازمانهای آب و فاضلاب در اروپا، صندوقهای خدمات شهری در کانادا و اسکاندیناوی.
اثر بر چابکسازی:
- کاهش بار اداری دولت؛
- افزایش سرعت تصمیمگیری؛
- افزایش شفافیت مالی.
- طراحی نظام حقوقی پاسخگویی و ارزیابی عملکرد مدیران
یکی از نقاط ضعف ساختار اداری ایران، نداشتن نظام روشن پاسخگویی مدیریتی است که نتیجه آن:
- مدیران مسئول مستقیم خروجی نیستند؛
- انتصابها اغلب سیاسی است نه عملکردمحور؛
- و اصلاحات بهدلیل نبود مسئولیتپذیری کند پیش میرود.
راهکار حقوقی:
- تصویب قانون مسئولیت حرفهای مدیران دولتی؛
- تعریف شاخصهای عملکرد سالانه و ضرورت انتشار عمومی آنها؛
- ایجاد «کمیتههای حسابرسی عملکرد» در هر وزارتخانه؛
- الزام مدیران به ارائهی گزارشهای دورهای در قالب داشبوردهای شفاف.
که در نهایت نتیجه آن افزایش کارآمدی و جلوگیری از تداوم مدیران کمبازده میتواند باشد.
- اصلاحات مدیریتی و حکمرانی: دولت بهعنوان پلتفرم
چابکسازی دولت نیازمند تغییر شیوهی کار است، نه فقط تغییر ساختار.
- استفاده از مدل «Government as a Platform»
این مدل که در کشورهای پیشرو اجرا شده، دولت را به یک «سکو» تبدیل میکند:
- انتشار دادههای پایه اقتصادی، صنعتی و محیطی؛
- ایجاد پنجرهی واحد واقعی برای مجوزها؛
- کاهش تعاملات حضوری و حذف اصطکاکهای اداری؛
- تمرکز بر واسطهگری دادهمحور در تصمیمگیری.
اثر بر صنعت:
- کاهش زمان اخذ مجوز؛
- کاهش هزینهی تعامل با دولت؛
- حذف محیطهای فسادزا؛
- و افزایش پیشبینیپذیری.
- بازمهندسی فرآیندها و حذف لایههای زائد اداری
در بسیاری از تصمیمات دولتی، بین «درخواست» و «اجرا» چندین لایه وجود دارد. این لایهها سرعت را کاهش و فساد را افزایش میدهند.
راهکار عملی:
- تعیین شاخص اجرایی «زمان پاسخگویی»؛
- الزام دستگاهها به نقشهبرداری کامل فرآیندهای موجود و حذف مراحل زائد؛
- جایگزینی «کمیتههای متعدد» با «تصمیمگیری کارشناسی با مسئولیت مشخص»؛
که نتیجهی آن افزایش سرعت حکمرانی و کاهش هزینههای پنهان برای صنعت می تواند باشد.
- ایجاد چرخهی بازبینی و اصلاح مقررات
در نظام فعلی، مقررات اغلب بدون ارزیابی پیامد وضع میشوند. نتیجه، تراکم مقررات، چندگانگی و سردرگمی فعالان اقتصادی است.
پیشنهاد حقوقی:
- الزام قانونی به ارزیابی تأثیر مقررات؛
- تعیین تاریخ انقضا برای بعضی مقررات؛
- ایجاد کانال رسمی برای دریافت بازخورد صنعت و اصلاح مقررات مشکلزا؛
- ایجاد «سامانهی ملی رصد مقررات» برای حذف مقررات متعارض.
که اثر آن تبدیل دولت از «مقررهگذار سنگین» به «تنظیمگر انعطافپذیر» می تواند باشد.
جمعبندی قسمت دوم
تحقق دولت چابک مسیر کوتاهی نیست؛ بلکه مجموعهای از اصلاحات پیوسته و همزمان در سه سطح قانونگذاری، نهادی و مدیریتی است. دولتی چابک خواهد بود که:
- تعریف روشن از قلمرو حاکمیتی داشته باشد؛
- تنظیمگری مستقل و شفاف را جایگزین تصدیگری کند؛
- و مدیریت دادهمحور و پاسخگو را جایگزین بوروکراسی سلسلهمراتبی نماید.
چنین دولتی نهتنها کوچکتر، بلکه مؤثرتر، تخصصیتر و قابل سنجشتر خواهد بود و میتواند بستری پایدار و قابل پیشبینی برای فعالیت صنعت و تولید مهیا کند.
چابکسازی دولت یک پروژهای است که از قانونگذاری شروع میشود، با تنظیمگری مستقل و شفافیت نهادی ادامه مییابد و با مدیریت دادهمحور و پاسخگو تکمیل میگردد.
این مسیر، دولت را از بازیگر انباشته و پراختیار، به حکمرانی کارآمد، متخصص و قابل سنجش تبدیل میکند؛ و نهایتاً به نفع صنعت، سرمایهگذاری و توسعه ملی خواهد بود.
(سوتیتر بالا از متن اصلی حذف شودو فقط در سوتیتر بیاید)
پیوست
در ادامه، دو الگوی مهم «تنظیمگری مستقل» یعنی Ofgem در بریتانیا و BNetzA در آلمان را با تمرکز بر منطق حقوقی، ساختار نهادی و کاربرد آنها بهعنوان الگوی چابکسازی دولت تشریح میکنم. این توضیحات دقیقاً مناسب استفاده در مقالهای برای مدیران صنعتی ایران است.
- Ofgem ( Office of Gas and Electricity Markets ) نهاد تنظیمگر مستقل انرژی در بریتانیا
دههی ۹۰ میلادی، دولت بریتانیا تصمیم گرفت مالکیت خود را از صنعت گاز و برق بردارد. اما خروج دولت نباید موجب هرجومرج یا انحصار جدید شود؛ پس نیاز به یک نهاد قانونی مستقل، غیرسیاسی و تخصصی بود که:
- قیمتها را تنظیم کند؛
- رقابت را حفظ کند؛
- کیفیت خدمات را تضمین کند؛
- و اجازه ندهد شرکتهای خصوصی بر بازار مسلط شوند.
جایگاه حقوقی
Ofgem ذیل قانون Utilities Act ایجاد شد و فقط به پارلمان پاسخگوست، نه وزارتخانهها.
این استقلال قانونی، رمز کارآمدی آن است.
وظایف کلیدی Ofgem:
- تعیین چارچوب قیمتگذاری؛
- کنترل انحصارات طبیعی شبکه (شبکه انتقال و توزیع)؛
- حمایت از مصرفکننده؛
- صدور مجوز فعالیت؛
- الزام شرکتها به سرمایهگذاری و نگهداری شبکه؛
- تعیین استانداردهای عملکرد و جریمههای سنگین برای تخلف.
چرا برای ایران الگو است؟
زیرا در ایران:
- وزارتخانه هم مالک شبکه است، هم مجوزدهنده، هم ناظر، هم تعیینکننده قیمت.
- این تداخل نقشها باعث فساد، انحصار، ناکارآمدی و بیثباتی مقررات شده است.
مدل Ofgem نشان میدهد دولت میتواند از تصدی خارج شود، اما نقش نظارتی خود را تقویت کند.
- ( Germany’s Federal Network Agency ) BNetzA نهاد تنظیمگر زیربناهای کلیدی (برق، گاز، ارتباطات، راه آهن و پست) در آلمان
آلمان با تجربه دهه ۹۰ و ۲۰۰۰ دریافت که تنظیمگری پراکنده باعث:
- تضاد منافع؛
- بیثباتی مقررات؛
- و کندی تحول دیجیتال و زیرساختی میشود.
بنابراین تصمیم گرفت برای همه زیرساختهای حیاتی شبکهای (Network Industries) یک تنظیمگر واحد و بسیار قدرتمند ایجاد کند.
ساختار حقوقی :
- یک نهاد مستقل در چارچوب وزارت اقتصاد، اما با اختیارات اجرایی کاملاً مستقل؛
- هیئترئیسهی با انتصاب بلندمدت و غیرسیاسی؛
- بودجهی جداگانه و حق دریافت هزینه از شرکتهای تحتنظارت.
وظایف اصلی BnetzA:
این نهاد، تنظیمگر صنایع «شبکهای» است، یعنی بخشهایی که ماهیت انحصار طبیعی دارند:
- برق (شبکه انتقال و توزیع)؛
- گاز؛
- حملونقل ریلی؛
- مخابرات؛
- پست؛
- زیرساختهای انرژی تجدیدپذیر
مهمترین توانمندی BnetzA:
- تعیین تعرفهی شبکه؛
- ایجاد رقابت واقعی در بازارهای امکانپذیر؛
- تدوین پروتکلهای دسترسی عادلانه به شبکه؛
- حل اختلافات بین شرکتها؛
- تنظیم مقررات سرمایهگذاری و توسعه زیرساخت.
درس اصلی برای ایران
در ایران شاهد هستیم که:
- وزارتخانهها نقش مجوزدهنده، نظارتی، مالکیتی و گاه سرمایهگذار را همزمان دارند؛
- نهادهای شبهدولتی در بسیاری از بخشها رقیب بخش خصوصی هستند؛
- و سیاستگذاری تحت تأثیر ملاحظات تجاری و بنگاهی قرار میگیرد.
مدل BNetzA نشان میدهد که با ایجاد یک تنظیمگر چندبخشی قوی و مستقل میتوان:
- از انحصار جلوگیری کرد؛
- رقابت واقعی ساخت؛
- و دولت را از اجرا به تنظیمگری و سیاستگذاری منتقل کرد.
