سالهاست همه از ضرورت کوچکسازی دولت سخن میگویند، اما هنوز دولت در ایران بزرگترین کارفرما، بزرگترین مالک، و در عین حال بزرگترین مانع رشد بخش خصوصی باقی مانده است. چابکسازی دولت صرفاً یک شعار اداری نیست، بلکه مسیری حقوقی و سیاستگذاری است که باید از اصلاح قوانین، بازتعریف نقشها، و شفافسازی مرز میان «حکمرانی» و «تصدیگری» آغاز شود. این نوشتار تلاش دارد نشان دهد که چگونه میتوان با تکیه بر اصول حقوق عمومی و تجربههای اصلاحی، مسیر واقعبینانهای برای چابکسازی دولت و رهایی اقتصاد از انحصار مقررات ترسیم کرد.
مقدمه
سالهاست از کوچکسازی دولت سخن گفته میشود؛ اما در عمل، نه دولت کوچکتر شده و نه اقتصاد چابکتر.
ساختار اجرایی کشور همچنان درگیر لایههای متعدد تصمیمگیری، مقرراتگذاریهای متعارض، و تصدیگری در حوزههایی است که اساساً باید به مردم و بنگاهها واگذار شود؛ در چنین شرایطی، چابکسازی دولت دیگر یک شعار مدیریتی نیست؛ بلکه ضرورتی حقوقی و سیاستگذاری است که تحقق آن، به بازنگری در حدود و ثغور نقش دولت و بازتعریف رابطهاش با اقتصاد بستگی دارد.
دولت فربه یعنی تصمیمهای کند، مجوزهای متعدد، و مسیرهای اداری پرهزینه که مستقیماً بر هزینه و زمان فعالیت بنگاههای اقتصادی اثر میگذارد.
۱- ریشهی حقوقی فربهی دولت
در این بخش قصد داریم دولت فربه را در آیینه قانون ببینیم.
چرا ساختار دولت در ایران «قانوناً» بزرگ است؟
از نگاه حقوق عمومی، تورم ساختار دولت در ایران تصادفی نیست، بلکه در خود قوانین و رویههای اجرایی ریشه دارد.
بخش قابل توجهی از وظایف دستگاههای اجرایی نه از طریق سیاستگذاری کلان، بلکه از مسیر قوانین بودجهای، آییننامهها و مصوبات خاص به آنها تحمیل شده است؛ به عبارت دیگر، دولت در مسیر اجرای قانون، خود به قانونگذار ثانویه تبدیل شده و حوزهی فعالیتش را به شکل مستمر گسترش داده است.
از سوی دیگر، نهادهایی با ماهیت عمومی یا وابسته به دولت، اما خارج از چارچوب پاسخگویی اداری نیز وارد عرصههای تصدی شدهاند.
نتیجه آنکه دولت، بهجای ایفای نقش «تنظیمگر» و «حاکم»، در عمل «بازیگر اقتصادی» شده است؛ وضعیتی که هم رقابت را مخدوش میکند و هم هزینه تعامل بخش خصوصی را افزایش میدهد.
در بررسی پیشینهی حقوقی تمرکز وظایف در دولت به 3 موضوع مهم بر می خوریم :
۱-۱- گسترش دستگاههای اجرایی بهموجب قوانین بودجه و احکام خاص
قوانین بودجهی سالیانه، احکام خاص بودجه (تبصرهها و الحاقات) و مقرراتی که در قالب «اعتبارات ویژه» یا «طرحهای ملی» تصویب میشوند، معمولاً برای اجرای آنها نهاد یا سازمانی نیاز است. نتیجهی عملی این فرآیند، تأسیس واحدهای اجرایی جدید، تخصیص منابع خارج از کنترل معمول و واگذاری وظایف جدید به دستگاههای موجود است بیآنکه لزوماً ساختار و مرجع نظارتی متناسب پیشبینی شده باشد.
که اگر بخواهیم نمونههای عینی آن را بیان کنیم، دو مورد زیر جزء موارد بارز آن است :
- تصویب تبصرههای بودجه که تکالیفی را به وزارتخانهها یا سازمانهای دولتی محول میکند (مثلاً مأموریتهای جدید در حوزهی اجرای پروژههای زیربنایی یا حمایت از صنایع مشخص)؛ در پی آن واحدهای پژوهشی، شرکتهای پروژهای یا «مرکز اجرای طرحها» تشکیل میشود.
- ایجاد صندوقها یا نهادهای اجرایی خارج از ساختار معمول دستگاهها (مثلاً سازوکارهایی که بهصورت «اعتبارات پروژهای خارج از شمول» عمل میکنند و نظارت مجلس/دیوان محاسبات را تضعیف میکنند).
که پیامدهای آن برای بنگاههای اقتصادی :
- افزایش پیچیدگی مقررات اجرایی؛
- چندگانگی مراجع تصمیمگیر؛ بنگاه در تعامل با دولت نمیداند به کدام نهاد مراجعه کند؛
- هزینه و زمان معاملات تجاری و سرمایهگذاری افزایش مییابد (مجوزها، استعلامها، هماهنگیها).
۲-۱- تعارض میان اصول قانون اساسی (بهویژه اصل ۴۴، اصل ۱۲۶ و اصل ۱۳۸) و رویههای اجرایی
این اصول چه می گوید؟
- اصل ۴۴ بر تقسیمبندی اقتصادی به بخش دولتی، تعاونی و خصوصی و بر واگذاری بخشهای غیرحاکمیتی به بخشهای غیردولتی تأکید کرده؛ بهعبارتی «تصدیگری دولت» محدود و قابل واگذاری دیده شده است.
- اصل ۱۲۶ مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی را برعهدهی رئیسجمهور نهاده و بهصورت ضمنی بر مدیریت مراکز اجرایی تمرکز دارد.
- اصل ۱۳۸ به هیئت وزیران و وزیران اختیارات وضع تصویبنامه، آییننامه و بخشنامه داده تا سازمانهای اداری را تنظیم کنند؛ اما گستردگی این اختیارات میتواند منجر به وضع مقررات فراوان و گاه فراتر از روح قوانین شود.
اما چگونه تعارض شکل میگیرد ؟
- از یک سو، اصل ۴۴ الزام به کاهش تصدیگری دارد؛ از سوی دیگر، از طریق تصویبنامهها، آییننامهها و فرمانهای اجرایی (مستند به اصل ۱۳۸ و صلاحیتهای اجرایی رئیسجمهور) نهادها و فعالیتهای جدید شکل میگیرند که در عمل دولت را به بازیگر اقتصادی نگه میدارد.
- رئیسجمهور و هیئت دولت با استفاده از اختیارات اجرایی و برنامههای توسعهای (اصل ۱۲۶) میتوانند حوزهی فعالیت دولت را افزایش دهند، بیآنکه همزمان سازوکار حقوقی واگذاری مستحکم و نظارت مؤثر بر آن وجود داشته باشد.
در ادامه اثرات این تعارض، با یک مثال ملموس، بر محیط کسبوکار اشاره می شود:
- واگذاری ناقص یا امتناع از واگذاری: در حالیکه اصل ۴۴ واگذاری را میگوید، در عمل برخی بنگاهها یا شرکتهای دولتی بهطور جزئی خصوصی شدهاند (مثلاً از طریق سهامیسازی بدون تغییر ساختار حاکمیتی)، یا به نهادهای شبهدولتی منتقل شدهاند؛ این امر نه رقابت واقعی ایجاد میکند و نه شفافیت لازم را فراهم میآورد.
- تعدد مقررات ثانویه: آییننامهها و تصویبنامههایی که بهموازات قوانین وضع میشوند، گاه با هدف کنترل بازار تصویب میشوند اما منجر به افزایش «ریسک حقوقی» برای فعالان اقتصادی میگردند (قوانینی که هر ساله یا هر فصل تغییرات اجرایی دارند).
۳-۱- نفوذ نهادهای «عمومی غیردولتی» با چهره حکومتی در تصدیگریهای اقتصادی
نهادهایی که شکل رسمی «دولتی» ندارند اما نقش و تأثیر حکومتی گستردهای دارند از جمله بنیادها، ستادها و آستانها در عمل در حوزههای اقتصادی ورود کردهاند. این نهادها غالباً دارای ترکیب هیأتمدیره، منابع مالی قابل توجه، و ساختارهایی هستند که از بسیاری از ضوابط معمول دستگاههای دولتی (مانند شمول در قوانین استخدامی، نظارت دیوان محاسبات یا شفافیت کامل بودجهای) استثنا میشوند. در نتیجه، «فضای تصدی» توسط این نهادها گسترش مییابد بدون آنکه ابزارهای کنترلی و پاسخگویی معمولا متوجه دولت بر آنها اعمال شود.
در ادامه به دو نمونهی عینی از این نهادها و نحوه اثرگذاری آنها اشاراتی خواهد شد:
- بنیادها و ستادها که داراییها یا شرکتهای متعددی را مدیریت میکنند و در بازارهای مختلف فعالاند (املاک، صنایع، خدمات، امور خیریه با وجوه اقتصادی)؛ این مجموعهها گاهی در رقابت مستقیم با بخش خصوصی ظاهر میشوند اما مشمول سازوکارهای نظارتی یکسان نیستند.
- آستانهای مقدس، بنیادها و نهادهای انقلابی که پروژههای بزرگ اقتصادی را اجرا میکنند؛ ورود آنها به حوزههای تولیدی و خدماتی در مواردی منجر به شکلگیری «جزایر اقتصادی» خارج از چارچوب رقابتی معمول میشود.
اما پیامدهای وجود این نوع نهادها برای بنگاههای اقتصادی:
- رقابت نابرابر: بنگاههای خصوصی در مواجهه با نهادهایی که از امتیازات نظارتی، دسترسی به زمین یا منابع ارزانقیمت برخوردارند، در موقعیت نامناسبی قرار میگیرند.
- عدم شفافیت معاملاتی: قراردادها، واگذاریها و تعاملات اقتصادی این نهادها گاه خارج از سامانههای عمومی شفاف منعقد میشود که ریسک حقوقی و بازار را برای بنگاه ها افزایش میدهد.
- تداخل وظایف حکمرانی: وقتی نهادهای غیرحاکمیتی نقش حاکمیتی یا اجرایی میپذیرند، مرزهای مسئولیت و تکالیف روشن نیست و بنگاهها در عمل نمیدانند مطابق چه قواعدی عمل کنند.
هر چه دولت درگیرتر در تصدیگری، بنگاهها گرفتارتر در مقررات و تأخیرند. کوچکسازی دولت یعنی حذف اصطکاکهای غیرمولد در مسیر تصمیمگیری.
۲- چابکسازی دولت از منظر حقوق عمومی
چابکسازی دولت بهمعنای حذف سازمانها یا ادغام وزارتخانهها نیست؛ بلکه اصلاح نقشها و کارکردهاست.
در چارچوب حقوق عمومی، دولت باید از سه اصل پیروی کند:
1-2- تناسب وظایف با صلاحیت قانونی
اصل تناسب یعنی هر نهاد، وزارتخانه یا سازمان عمومی باید صرفاً در محدودهی وظایف و اختیاراتی عمل کند که قانون برایش تعیین کرده است. هیچ مرجعی نباید با توسل به ابزارهای اجرایی یا آمرانه، وظایف جدیدی به خود تحمیل کند که قانونگذار اصل آن را مقرر نکرده یا نظارت و ضمانت اجرای آن را تعیین نکرده است.
در ادامه چند نمونه عینی، در بیان عدم رعایت این اصل، تشریح می شود:
- تصویب تبصره بودجه با محولکردن وظیفهی جدید به وزارتخانه
- وضعیت: در قانون بودجه تبصرهای تصویب میشود که مثلاً «وزارت X مکلف است اجرای دو پروژه صنعتی را برعهده گیرد» و برای اجرا هم اعتبارات خارج از روال عادی تخصیص مییابد. وزارت پس از آن واحد پروژهای جداگانه تشکیل میدهد که هم دستورالعملهای جدید وضع و هم اختیارات استخدامی و مالی متفاوت برایش تعریف میشود.
- اشکال حقوقی: تکلیف جدید بدون تجدیدنظر در چارچوب نظارتی و بدون رکن قانونی مشخص (مثلاً تصویب قانون تفصیلی یا اصلاح ساختار) محول شده است؛ بنابراین تناسب اختیارات و مسئولیتها رعایت نشده است.
- صدور آییننامههای فراتر از قانون
- وضعیت: یک وزارتخانه به استناد اصل ۱۳۸ یا قواعد تفویضی آییننامهای وضع میکند که ضوابط حاکم بر یک بازار را بهگونهای تعیین میکند که بهصورت عملی مانع فعالیت بنگاهها میگردد (مثلاً تعیین شرایط سرمایهگذاری که در عمل قابل اجرا نیست).
- اشکال حقوقی: آییننامه نباید با قانون تعارض داشته باشد یا دامنهای فراتر از اختیارات تفویضشده بگیرد.
- ایجاد شرکت یا صندوق دولتی برای اجرای مأموریت غیراصولی
- وضعیت: نهاد اجرایی برای انجام کار خدماتیِ معمول (مثلاً تأمین خدمات رفاهی) شرکت دولتی یا صندوقی تشکیل میدهد که وارد فعالیتهای تجاری گسترده میگردد.
- اشکال حقوقی: در صورتی که قانونگذار عمومی این مسئولیت را به دولت محول نکرده باشد، تشکیل و اجرای تصدی اقتصادی از سوی دولت تناسب اختیارات را نقض میکند.
اما در این راستا چه پیامدهایی برای بنگاههای اقتصادی قابل تصور است ؟
- ابهام مرجع تصمیمگیری باعث می شود که بنگاه نداند برای مجوز، شکایت یا اجرای قراردادهای مربوطه به کدام دستگاه مراجعه کند.
- ریسک حقوقی در سرمایهگذاری بالا می رود چرا که تغییر مکرر مسؤولیتها و مرجعها، قابلیت پیشبینیپذیری را کاهش میدهد.
- زمان و هزینه اخذ مجوزها، هماهنگی و شکایت بیشتر میشود.
۲-۲- تفکیک تصدی از حاکمیت
اصل تفکیک تصدی از حاکمیت یعنی دولت باید نقش «سازندهی قواعد، تنظیمگر و ناظر» را حفظ کند و از ورود مستقیم به عرصههایی که امکان واگذاری به بخش خصوصی/تعاونی وجود دارد، خودداری نماید. دولت نباید همزمان هم قانونگذار و هم رقیب فعال اقتصادی باشد.
در ادامه چند مثال عینی از عدم رعایت این اصل آورده شده است:
- دولت بهعنوان رگولاتور و همزمان رقیب در بازار
- وضعیت: یک وزارتخانه یا شرکت دولتی که در بازار کار تولید/عرضه را انجام می دهد، همزمان مقررات بازار را تدوین یا تنظیم میکند.
- اشکال حقوقی و اقتصادی: تضاد منافع آشکار؛ تصمیمات تنظیمی ممکن است به نفع بازیگر دولتی تمام شود و رقابت سالم مخدوش گردد.
- نهاد عمومی غیردولتی (بنیاد یا آستان) که در صنایعی مثل ساختوساز یا هتلداری فعال است.
- وضعیت: این نهادها از امتیازات دسترسی به زمین، معافیتها یا حمایتهای ویژه برخوردارند اما بهصورت کامل مشمول قواعد رقابت و مالیاتی نیستند.
- اشکال: ایجاد رانت و رقابت نابرابر که مانع ورود رقبا و کاهش بهرهوری میشود.
- دخالت دولت در قیمتگذاری و تولید همزمان
- وضعیت: دولت هم قیمت (یا سقف قیمت) را تعیین میکند و هم تولید را بهطور مستقیم انجام میدهد (مثلاً در برخی کالاها).
- اشکال: تصمیمات قیمتگذاری ممکن است انگیزه تولیدکنندگان خصوصی را کاهش دهد و کارآیی بازار را تضعیف کند.
حالا پیامدهایی که برای بنگاههای اقتصادی :
- دسترسی به بازار با موانع غیرقانونی یا غیررقابتی مواجه میشود.
- سرمایهگذاران خارجی یا داخلی به دلیل عدم توازن رقابت، از ورود یا توسعه بازار خودداری میکنند.
- قراردادها و مناقصات شفافیت لازم را ندارند.
بنگاهها بیش از هر چیز به «قابلیت پیشبینی» نیاز دارند؛ دولت کوچک زمانی مفید است که قواعدش پایدار و روشن باشد.
۳-۲- پاسخگویی در برابر کارایی
هر سطح و مرجع تصمیمگیری در دولت باید در مقابل نتایج عملکرد خود مسئول شناخته شود؛ یعنی تصمیمات و هزینهکردها باید قابل سنجش، گزارشدهی و قابل پیگیری حقوقی باشند.
در عدم رعایت این اصل، نمونههای عینی زیادی داریم که به 3 مثال بسنده می شود:
- مدیر دستگاه بدون قرارداد مدیریتی و بدون شاخص عملکرد
- وضعیت: انتصابی صورت میگیرد اما هیچ قرارداد مدیریتی، KPI یا شاخص اثربخشی تعیین نشده است؛ بنابراین مدیر نه در قبال نتایج که در قبال حضور و فعالیتهای صوری پاسخگوست.
- پیامد: پروژهها نیمهکاره میمانند و منابع عمومی هدر میرود بدون ابزار قانونی برای مطالبه پاسخگویی.
- پروژههای ملی با گزارشدهی ناکافی و مهلتهای نامشخص
- وضعیت: پروژهای توسط نهاد دولتی یا شبهدولتی آغاز میشود اما گزارش پیشرفت، هزینه و نتایج به مرجع ناظر یا عموم ارائه نمیشود.
- پیامد: بنگاهها و سرمایهگذاران توان ارزیابی ریسک را از دست میدهند و امکان مطالبه حقوقی یا اصلاح سیاست وجود ندارد.
- تصویب یارانه یا حمایت بدون مکانیزم شفاف تخصیص و ممیزی
- وضعیت: حمایت مالی یا یارانهای تصویب میشود اما مشخص نیست ذینفع نهایی کیست، چه معیارهایی برای تخصیص وجود دارد و چگونه ممیزی میشود.
- پیامد: ایجاد رانت و رقابت نامتعادل و کاهش اثربخشی سیاستهای حمایتی.
با این سه اصل، چابکسازی دولت نه به معنای تضعیف حاکمیت، بلکه به معنای بازگرداندن اقتدار دولت به جایگاه صحیح خود است: اقتدار در تنظیم قواعد، نه در رقابت با شهروندان.
در همین راستا پیامدهایی که برای بنگاه اقتصادی قابل تصور است:
- نبود شفافیت و پاسخگویی باعث افزایش ریسک حقوقی، کاهش اعتماد به تصمیمگیران و عدم امکان برنامهریزی بلندمدت میشود.
- هزینهی رسیدگی حقوقی و اداری برای بنگاه جهت مطالبه حقوق یا شفافسازی افزایش مییابد.
چابکسازی واقعی یعنی کاهش تماس مستقیم بنگاهها با دولت از طریق نظامات شفاف، دیجیتالی و مبتنی بر اعتماد قانونی.
جمعبندی قسمت اول
در یک نگاه کلی، فربهی دولت در ایران صرفاً حاصل گسترش سازمانها یا تعدد نهادهای اجرایی نیست؛ بلکه ریشه در ساختار حقوقی و نحوهی تفویض اختیارات دارد. قوانین بودجه، آییننامهها و احکام خاص طی سالها بهجای محدود کردن حوزه تصدی دولت، به تدریج بر حجم مأموریتها، ساختارها و مراجع تصمیمگیر افزودهاند. از سوی دیگر، نهادهای عمومیِ غیردولتی با برخورداری از امتیازات حکومتی و معافیتهای نظارتی، مرزهای پاسخگویی را مخدوش کرده و در عمل به بخشی از شبکه اجرایی موازی بدل شدهاند.
به همین دلیل، چابکسازی دولت در ایران بیش از آنکه یک تصمیم سازمانی باشد، یک ضرورت حقوقی است. دولت زمانی میتواند کوچک اما کارآمد باشد که وظایفش با صلاحیت قانونی متناسب شود، از تصدیگری اقتصادی فاصله بگیرد و در برابر نتایج تصمیمات خود پاسخگو باشد. این اصلاح، بهمعنای بازتعریف نقش دولت در نسبت با قانون و اقتصاد است، نه صرفاً کاهش تعداد وزارتخانهها یا حذف ساختارها.
در قسمت دوم این مقاله، مسیر اصلاح حقوقی برای تحقق دولت چابک بررسی خواهد شد؛ از جمله ابزارهای قانونگذاری، نهادی و مدیریتی که میتواند زمینه گذار از «دولت بازیگر» به «دولت تنظیمگر و پاسخگو» را فراهم آورد.
چابکسازی دولت، بهجای حذف نیرو یا ادغام وزارتخانهها، یعنی تبدیل ساختار انحصار و مداخله به ساختار تنظیمگری و شفافیت.
مسیر حقوقی این اصلاح، از بازنگری در قوانین شروع میشود و به تغییر فرهنگ حکمرانی ختم میگردد؛ جایی که دولت نه مانع، بلکه شریک رشد و اعتماد اقتصادی است.
